Полнотекстовый поиск:




Если ссылка на документ, который Вас заинтересовал, не работает, сообщите об этом.

      Учебное пособие «Казначейская система исполнения бюджетов» предназначено для студентов экономических ВУЗов специальности «Финансы и кредит», особенно – для студентов заочной формы обучения, и может использоваться в курсах «Финансы», «Бюджетная система РФ», а также специальном курсе «Казначейская система исполнения бюджетов», который, как рекомендуют учебные стандарты, читается в рамках специализации «Государственные и муниципальные финансы». Пособие может быть полезным также для повышения квалификации работников органов федерального казначейства, финансовых органов, администраций субъектов Федерации и местного самоуправления. В пособии используются данные по федеральному бюджету РФ за 1998-2001 годы, комментируется актуальное бюджетное законодательство, в том числе – Бюджетный кодекс РФ. Список литературы содержит свыше 50 наименований, включая нормативные акты и дополнительную литературу. В конце каждого параграфа приводятся контрольные вопросы для проверки знаний.
     
     
      Содержание
     
      Введение
     
      Глава 1. Значение казначейства в регулировании бюджетного процесса
      1.1. Организация исполнения бюджетов в РФ
      1.2. Исторический аспект деятельности казначейства России в XVII – начале XX в.
      1.3. Причины воссоздания казначейства. Сравнительный анализ банковской и казначейской систем исполнения бюджета
      1.4. Система Федерального казначейства РФ и ее взаимодействие с другими органами
      1.5. Модели организации казначейства в зарубежных странах
     
      Глава 2. Методические основы функционирования Федерального казначейства России
      2.1. Управление доходами Федерального бюджета
      2.2. Расчетно-кассовое обслуживание лицевых счетов в органах Федерального казначейства
      2.3. Организация финансирования расходов Федерального бюджета
      2.4. Финансирование федеральных целевых программ и субсидий на поддержку отдельных отраслей экономики
      2.5. Кредитование организаций за счет средств федерального бюджета
      2.6. Финансовый контроль, осуществляемый федеральным казначейством
      2.7. Информационное обеспечение ФК РФ
     
      Глава 3. Направления развития казначейской системы исполнения бюджетов
      3.1. Концепция развития казначейской системы. Единый казначейский счет
      3.2. Казначейская система исполнения региональных и местных бюджетов
     
      Список литературы
     
     
     
     
      ОТРЫВОК
     
      Глава 1. Значение казначейства в регулировании бюджетного процесса
      1.1. Организация исполнения бюджетов в РФ
      Исполнение бюджета — важнейший этап бюджетного процесса, на котором реализуются намеченные прогнозы, планы, программы. Эффективное и экономное использование бюджетных ассигнований определяет возможность осуществления приоритетных положений бюджетной политики государства в целом, каждого субъекта РФ и муниципального образования.
      На результаты перевыполнения бюджета (особенно в части доходов) значительное влияние оказали тенденции определенного оживления реального сектора экономики. За 1999 г. объем ВВП составил 4545,5 млрд руб., что на 13,2% выше прогнозного объема ВВП, предусмотренного Федеральным законом “О федеральном бюджете на 1999 год”, и на 3,2% превышает ВВП в 1998 г. Благодаря экономическому росту поступления доходов в федеральный бюджет в денежном выражении за 1999 г. (615,5 млрд руб.) превысили показатель плана на 85,5 млрд руб. Значительный объем доходов федерального бюджета позволил увеличить непроцентные расходы и одновременно обеспечить достижение первичного профицита в 1999 г. в размере 2,5%, что на 0,9 процентных пункта выше, чем планировалось. Помимо роста ВВП на перевыполнение плана по доходам оказали влияние следующие факторы: фактический уровень инфляции — 36,5% оказался выше плановой величины — 30%; фактический среднегодовой курс доллара США — 24,8 руб. за доллар превысил прогнозный курс — 21,5 руб. за доллар, что обеспечило рост валютных поступлений в рублевом эквиваленте. Нельзя не отметить и результаты совершенствования налогового администрирования, направленные на усиление контроля, снижение неденежных расчетов и другие мероприятия. Исполнение бюджета по расходам позволило впервые за 10 лет обеспечить финансирование социальных отраслей в полном объеме в соответствии с параметрами утвержденного бюджета.
      Исполнение федерального бюджета в 2000 г. составило по доходам 1127,6 млрд руб., или 16,2% ВВП, и по расходам — 954,1 млрд руб., или 13,7% ВВП. Профицит федерального бюджета определился в сумме 173,5 млрд руб., или 2,5% ВВП. Доходы бюджетов субъектов Федерации возросли в 2000 г. в 1,6 раза и составили 1052,6 млрд руб., что во многом было обеспечено за счет улучшения управления региональными финансами. В 2000 г. впервые за последние годы перевыполнен план исполнения бюджетов регионов по расходам. Общий объем расходов бюджетов субъектов Федерации составил 1018,7 млрд руб. и превысил расходы федерального бюджета на 64,6 млрд руб. Кредиторская задолженность по зарплате и начислениям к концу 2000 г. сократилась до 17 млрд руб., или на 26% за год.
      Исполнение бюджета — одна из стадий бюджетного процесса, которая предусматривает обеспечение полного и своевременного поступления всех предусмотренных по бюджету доходов и финансирование всех запланированных бюджетных расходов. Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными (представительными) органами власти. В настоящее время основные процедуры исполнения бюджетов регламентирует Бюджетный кодекс РФ. Принципиально новым стало положение Бюджетного кодекса об установлении в РФ казначейской системы исполнения бюджетов (ст. 215). В соответствии с этой статьей на органы исполнительной власти возлагаются организация исполнения и исполнение бюджетов, а также управление счетами бюджетов и бюджетными средствами. Сами же эти органы являются кассирами всех распорядителей и получателей бюджетных средств и осуществляют платежи за счет бюджетных средств от имени и по поручению бюджетных учреждений.
      Бюджеты всех уровней бюджетной системы Российской Федерации исполняются на основе принципа “единства кассы”. Принцип единства кассы предусматривает зачисление всех поступающих доходов бюджета, привлечение и погашение источников финансирования дефицита бюджета и осуществление всех расходов с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению федерального бюджета, осуществляемых за пределами Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.
      В Бюджетном кодексе РФ определены основные процедуры исполнения бюджетов. Исполнение бюджетов по доходам предусматривает:
      перечисление и зачисление доходов на единый счет бюджета;
      распределение в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов;
      возврат излишне уплаченных в бюджет сумм доходов;
      учет доходов бюджета и составление отчетности о доходах соответствующего бюджета.
      По расходам исполнение бюджетов осуществляется в пределах фактического наличия бюджетных средств на едином счете соответствующего бюджета. Нормами Кодекса установлен порядок, который предписывает соблюдение обязательных последовательно осуществляемых процедур санкционирования и финансирования расходов. Основными этапами санкционирования и финансирования являются:
      составление и утверждение бюджетной росписи;
      утверждение и доведение уведомлений о бюджетных ассигнованиях до распорядителей и получателей бюджетных средств, а также утверждение смет доходов и расходов распорядителям бюджетных средств и бюджетным учреждениям;
      утверждение и доведение уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств;
      принятие денежных обязательств получателями бюджетных средств;
      подтверждение и выверка исполнения денежных обязательств;
      расходование бюджетных средств (процедура финансирования).
      Рассмотрим этапы санкционирования и финансирования подробнее.
      Бюджетная роспись — документ о поквартальном распределении доходов и расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной классификацией Российской Федерации. Бюджетная роспись составляется главным распорядителем бюджетных средств по распорядителям и получателям бюджетных средств на основе утвержденного бюджета в соответствии с функциональной и экономической классификациями расходов бюджетов Российской Федерации с поквартальной разбивкой. Она представляется в орган исполнительной власти, ответственный за составление бюджета, в течение 10 дней со дня утверждения бюджета. На основании бюджетных росписей главных распорядителей бюджетных средств орган, ответственный за составление проекта соответствующего бюджета, составляет сводную бюджетную роспись в течение 15 дней после утверждения бюджета.
      В течение 10 дней со дня утверждения сводной бюджетной росписи орган, исполняющий бюджет, доводит показатели указанной росписи до всех нижестоящих распорядителей и получателей бюджетных средств. Доведение показателей сводной бюджетной росписи осуществляется в форме уведомлений о бюджетных ассигнованиях на период действия утвержденного бюджета.
      В течение 10 дней со дня получения уведомления о бюджетных ассигнованиях бюджетное учреждение обязано составить и представить на утверждение вышестоящего распорядителя бюджетных средств смету доходов и расходов по установленной форме.
      Бюджетное обязательство — признанная органом, исполняющим бюджет, обязанность совершить расходование средств соответствующего бюджета в течение определенного срока, возникающая в соответствии с законом о бюджете и со сводной бюджетной росписью. Лимит бюджетных обязательств — объем бюджетных обязательств, определяемый и утверждаемый для распорядителя и получателя бюджетных средств органом, исполняющим бюджет, на период, не превышающий три месяца. Лимиты бюджетных обязательств для распорядителей и получателей бюджетных средств утверждаются органом, исполняющим бюджет, на основе проектов распределения, утвержденных главными распорядителями бюджетных средств. Лимит бюджетных обязательств не может отличаться от объема бюджетных ассигнований в расчете на квартал. Орган, исполняющий бюджет, вправе отсрочить предоставление лимита бюджетных обязательств распорядителям и получателям бюджетных средств на период до трех месяцев. При этом отсроченные бюджетные обязательства не могут превышать 10% бюджетных ассигнований, установленных на квартал, в котором производится отсрочка бюджетных обязательств.
      Получатели бюджетных средств имеют право принятия денежных обязательств по осуществлению расходов и платежей путем составления платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов и платежей, в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов. Орган, исполняющий бюджет, совершает расходование бюджетных средств после проверки соответствия составленных платежных и иных документов, необходимых для совершения расходов, утвержденным сметам доходов и расходов бюджетных учреждений и доведенным лимитам бюджетных обязательств. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется в срок не позднее трех дней с момента представления платежных документов, при этом орган, исполняющий бюджет, совершает разрешительную надпись.
      Орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства только в следующих случаях:
      при несоответствии принятых денежных обязательств требованиям Бюджетного кодекса РФ;
      при несоответствии принятых денежных обязательств закону (решению) о бюджете, доведенным бюджетным ассигнованиям и лимитам бюджетных обязательств;
      при несоответствии принятых бюджетных обязательств утвержденной смете доходов и расходов бюджетного учреждения;
      при блокировке расходов.
      Расходование бюджетных средств осуществляется путем списания денежных средств с лицевого счета бюджетополучателя в размере подтвержденного бюджетного обязательства в пользу физических и юридических лиц.
      Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого получателя бюджетных средств может быть произведено вследствие:
      введения режима сокращения расходов бюджета;
      исполнения бюджета по доходам сверх утвержденных законом (решением) о бюджете;
      перемещения бюджетных ассигнований главным распорядителем бюджетных средств в пределах их полномочий.
      Сокращение расходов бюджета. Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение объема поступлений доходов бюджета или поступлений из источников финансирования дефицита бюджета, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов:
      1. не более чем на 10% годовых назначений, то орган исполнительной власти соответствующего уровня вправе принять решение о введении режима сокращения расходов бюджета и ввести указанный режим;
      2. более чем на 10% годовых назначений, то орган исполнительной власти представляет законодательному (представительному) органу проект закона о внесении изменений и дополнений в закон о бюджете.
      Блокировка расходов бюджета — сокращение лимитов бюджетных обязательств по сравнению с бюджетными ассигнованиями либо отказ в подтверждении принятых бюджетных обязательств, если бюджетные ассигнования в соответствии с законом (решением) о бюджете выделялись главному распорядителю бюджетных средств на выполнение определенных условий, однако к моменту составления лимитов бюджетных обязательств либо подтверждения принятых бюджетных обязательствэти условия оказались невыполненными. Блокировка расходов бюджета осуществляется также при выявлении органом, исполняющим бюджет, и органами государственного финансового контроля фактов нецелевого использования бюджетных средств. Блокировка расходов бюджета осуществляется по решению руководителя финансового органа на любом этапе исполнения бюджета.
      Доходы, фактически полученные при исполнении бюджета сверх утвержденных законом (решением) о бюджете, направляются органом, исполняющим бюджет, на уменьшение размера дефицита бюджета и выплаты, сокращающие долговые обязательства бюджета, без внесения изменений и дополнений в закон (решение) о бюджете.
      Главный распорядитель, распорядитель бюджетных средств в пределах своей компетенции имеют право перемещать бюджетные ассигнования между получателями бюджетных средств в объеме не более 5% бюджетных ассигнований, доведенных до получателя бюджетных средств.
      Важное ограничение: не допускается размещение бюджетных средств на банковских депозитах, получение дополнительных доходов в процессе исполнения бюджета за счет размещения бюджетных средств на банковских депозитах и передача полученных доходов в доверительное управление.
      Иммунитет бюджетов представляет собой правовой режим, при котором обращение взыскания на бюджетные средства осуществляется только на основании судебного акта, предусматривающего:
      возмещение в размере недофинансирования в случае, если взыскиваемые средства были утверждены в законодательном порядке в составе расходов бюджета;
      возмещение убытков, причиненных физическому или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания актов органов государственной власти или органов местного самоуправления, не соответствующих закону или иному правовому акту.
      Финансовый год завершается 31 декабря. Принятие денежных обязательств после 25 декабря не допускается. Подтверждение денежных обязательств должно быть завершено органом, исполняющим бюджет, 28 декабря. До 31 декабря включительно орган, исполняющий бюджет, обязан оплатить принятые и подтвержденные денежные обязательства. После завершения операций по принятым денежным обязательствам завершившегося года остаток средств на едином счете бюджета подлежит учету в доходах бюджета наступившего финансового года в качестве остатка средств.
      По результатам исполнения бюджетов составляется отчет в объеме и по формам, утверждаемым Министерством финансов РФ. Отчет об исполнении бюджета утверждается законодательным (представительным) органом в форме закона (решения).
      Рассмотрим, например, как утверждается отчет об исполнении федерального бюджета. Ежегодно не позднее 1 июня текущего года Правительство Российский Федерации представляет в Государственную Думу и Счетную палату Российской Федерации отчет об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в форме федерального закона. Отчет об исполнении федерального бюджета должен быть составлен в соответствии со структурой и кодами бюджетной классификации, которые применялись при утверждении федерального закона о федеральном бюджете на отчетный год. Перечень обязательных документов и материалов, представляемых в Государственную Думу одновременно с отчетом об исполнении федерального бюджета, регламентируется Бюджетным кодексом РФ и может быть дополнен Министерством финансов РФ.
      Счетная палата РФ проводит проверку отчета об исполнении федерального бюджета за отчетный финансовый год в течение 1,5 месяца после его представления в Государственную Думу и готовит соответствующее заключение. Государственная Дума рассматривает отчет об исполнении федерального бюджета в течение 1,5 месяца после получения заключения Счетной палаты РФ. По результатам рассмотрения отчета в Государственной Думе РФ может быть принято решение об утверждении либо отклонении отчета об исполнении федерального бюджета. Отчет об исполнении федерального бюджета утверждается в форме федерального закона.
      Важной составной частью работы по исполнению бюджета является экономический анализ результатов исполнения бюджета. Выводы экономического анализа, проводимого финансовыми органами, органами казначейства, ведомствами, другими структурами, используются для:
      объективной оценки результатов исполнения бюджета;
      выявления причин отклонений от утвержденных (уточненных) показателей;
      разработки предложений и рекомендаций, направленных на выявление резервов укрепления доходной базы бюджетов, обеспечение поступления в установленный срок платежей по каждому источнику доходов и каждому бюджету;
      обеспечения своевременного финансирования расходов по целевому назначению в меру выполнения производственных и оперативных планов;
      укрепления финансовой дисциплины.
      Мы видим, что процесс исполнения бюджетов представляет собой сложную, регламентируемую нормами права процедуру, в которой огромное значение имеет деятельность органов, на которые возложены непосредственные обязанности по исполнению бюджета. Таким органом на федеральном уровне является Федеральное казначейство РФ. Но прежде чем обратиться к детальному рассмотрению его деятельности, авторы предлагают кратко рассмотреть историю финансовых и казначейских органов России в целях установления преемственности в организации финансового управления в стране.
      Контрольные вопросы
      1. Какие факторы определили перевыполнение федерального бюджета по доходам за 1999 г.?
      2. Определите состав процедур исполнения бюджета по доходам.
      3. Назовите основные этапы санкционирования и финансирования расходов.
      4. Что такое бюджетная роспись и кем она утверждается?
      5. Как осуществляется принятие денежных обязательств?
      6. В каких случаях орган, исполняющий бюджет, может отказаться подтвердить принятые бюджетные обязательства?
      7. В чем заключается блокировка расходов бюджета, когда она применяется?
      1.2. Исторический аспект деятельности казначейства России в XVII – начале XX в.
      Казначейские органы в финансовом управлении России всегда играли ведущую роль, поэтому представляет интерес обращение к истории российского казначейства. В конце XIX в. известный ученый Иосиф Блех писал: “Устройство финансового управления в историческом его развитии имеет интерес не только научный, но и практический. Если история вообще, указывая ошибки прошедшего, дает уроки для будущего, то наиболее ценными эти уроки должны быть для финансового управления и его устройства”.
      В период правления на Руси Ивана III (1462–1505 гг.) обозначился переход от удельного княжения, носившего частно-хозяйственный характер, к государственному управлению. Были созданы приказы, в том числе финансовые: Большого Двора, Большой Казны, Большого Прихода, Новая Четверть, Счетный. Приказы подчинялись царю и Боярской Думе, имея, в свою очередь, в подчинении местное управление. Вместе с тем системной организации государственных финансов до Петра I не существовало.
      В период царствования Петра I (1682–1725 гг.) старые приказы не вошли в противоречие с требованиями его реформ. Но к тому времени они обветшали, в их деятельности проявлялись бесконтрольность и произвол. Поэтому Петр I отдал предпочтение коллегиальному началу в управлении, которое он наблюдал в соседних европейских государствах. Он распустил Боярскую Думу и образовал первую коллегиальную организацию на Руси — Сенат, из 9 человек, куда вошли умные и преданные ему люди. Утверждение Сената состоялось 22 февраля 1711 г.
      “До 1722 г. Сенат в отсутствие Государя сам издавал законы: в области администрации он ведал и военное дело, и иностранную политику, и полицию безопасности и благосостояния. Наконец, одну из главнейших забот его составляли финансы, т. е. государственные доходы и расходы, новые налоги, монетное дело, а также устройство всех видов торговли и промышленности”.
      Вместе с тем необходимо отметить, что Сенат как высший орган финансового и бюджетного управления располагал неудовлетворительными подчиненными органами. При Сенате состояли Расправная палата и счетная Ближняя канцелярия. Главная обязанность Сената была “денег возможно сбирать” и определять необходимые расходы. В то же время отчеты о сборах и расходах ему ниоткуда не присылались и он не мог составить ведомости в целом по государству о суммах прихода, расхода и остатках. Эта безотчетность в период войны и финансового кризиса сильнее всего убедила Петра I в необходимости полного переустройства центрального управления. Результатом явилось создание в 1717–1718 гг. вместо всей массы приказов 12 коллегий для дел государственных и главной канцелярии, заменившей собой все придворные приказы. Обязанности каждой коллегии были точно определены. Три из двенадцати имели финансовый характер. Обязанности между ними распределились следующим образом:
      Камер-коллегия — ведала окладными и неокладными денежными доходами, кроме подведомственных Берг-, Мануфактур- и Коммерц-коллегиям; она занималась сбором прямых и косвенных налогов. К прямым налогам относилась подушная подать. Под косвенными налогами подразумевались поступления от продажи товаров, торговля которыми находилась в монопольном владении государства. Только казна могла продавать соль, вино, табак;
      Штатс-контора — управляла расходами государства. Она выделяла ассигнования на различные нужды: армию; флот; промышленные предприятия, принадлежащие государству; учебные заведения;
      Ревизион-контора — осуществляла контрольные функции как за поступлением государственных доходов, так и за расходованием средств и вещей казенных.
      Создание финансовых коллегий явилось первым принципиальным признанием самостоятельности финансовой администрации, и, несмотря на то что коллегии частично сохранили порядки приказов, например сосредоточение в одних руках заведования делом и сбора доходов от этого дела (Берг-коллегия, Мануфактур-коллегия, Коммерц-коллегия), вместе с тем создание коллегий явилось значительным шагом вперед.
      В 1722 г. была утверждена должность генерал-прокурора, который становился представителем верховной власти и государства перед Сенатом. Обновление центральных управлений вело к новому переустройству территориальных органов. За образец взяли шведскую структуру управления, которую попытались совместить с русскими обычаями. В результате этого переустройства всю страну разделили на 11 губерний. Те, в свою очередь, делились на провинции, во главе которых стояли воеводы.
      Контроль за поступлением доходов на местах осуществляли воеводы, но непосредственный контроль возлагался на надзирателей сборов, или камериров, под начальством Камер-коллегии. Одновременно утверждается должность рентмейстера, или казначея, в ведении Штатс-конторы. Казначей принимал поступающие сборы, хранил их в особой земской казне и выдавал по ассигновкам. Казначейство, или “рентарея”, состояло при губернской канцелярии, а в столице была учреждена для этих целей Казенная палата.
      Исследуя роль вышеназванных должностей в то время, следует отметить, что “камерир” был “знатнейшим камерным чиновником в провинции”; он наблюдал за всеми сборами, за продовольствием войск, за государственными имуществами, за отдачей на откуп казенных статей и хозяйством общественных учреждений. Это предшественник казенной палаты и вместе с рентмейстером первый по времени местный орган финансового управления”.1
      В период царствования Екатерины II (1762–1796 гг.) снижается значение Сената. В нем происходит разделение правительственных функций. Сенат состоит из 6 департаментов: 4 в Санкт-Петербурге и 2 в Москве. Вводится должность генерал-прокурора, и он становится первым по значению правительственным лицом. Сосредоточение финансового управления в руках генерал-прокурора особенно усилилось с 1780 г., когда по Указам от 24 октября 1780 г. и от 15 февраля 1781 г. при Сенате устроилась особая организация финансового управления. Под его заведованием находились экспедиция о государственных доходах (состоящая из 4 экспедиций: доходов, расходов, счетов (контроль) и экспедиции о государственных недоимках). Для заведования предлагалось учредить должность государственного казначея, но она была введена лишь впоследствии императором Павлом I. Несмотря на то, что учреждение должности государственного казначея в период правления Екатерины II не состоялось, в 1775 г. появилась должность уездного казначея. В его обязанности входил прием и хранение всех казенных доходов своего уезда. При приеме денег от плательщиков он выдавал квитанции.
      При Екатерине II генерал-прокурору князю Вяземскому было поручено заведование и казначейской частью. Это положило начало сосредоточению государственных доходов и расходов в одном ведомстве. Сосредоточение в руках генерал-прокурора общего надзора за государственными доходами и расходами дало возможность установить более правильную финансовую систему. Генерал-прокурор ежегодно представлял на утверждение императрицы табели о государственных доходах, расходах и остатках. В конце года он представлял ведомости по доходам, расходам, недоимкам и подробный доклад с обоснованием каждой суммы, т. е. исполнение государственной росписи.
      Таким образом, жизнь и объективное развитие экономики и государственного строительства подвели к необходимости создания таких органов, как Государственное казначейство и Министерство финансов. У истоков их образования стояли неординарные люди, во многом определившие становление и развитие этих органов. По восшествии на престол императора Павла I (1796–1801 гг.) учреждается должность государственного казначея, которая обособляется от должности генерал-прокурора, и управление финансовой частью становится самостоятельным. Первым государственным казначеем был назначен Алексей Иванович Васильев, а затем он становится членом состоявшего при Императоре Совета. В Именном Указе, данном А. И. Васильеву 4 декабря 1796 г., перечисляются учреждения, вверяемые его управлению, и дается поручение заняться анализом исполнения бюджета государства. “Определив Вас Государственным Казначеем, — гласит этот Указ, — соизволяем, чтобы Вы по тому имели в точном ведении Вашем как казначейство, так и экспедиции о доходах, расходах для свидетельства счетов и о доимках, причисляя к оным и особую экспедицию, для разбора и расчета внутренних долгов учрежденную. При самом вступлении в важную должность, на Вас возлагаемую, приложите старание собрать сведения и Нам, как наискорее, доставить о штатных и чрезвычайных или временных расходов, дабы Мы, рассмотря оные и распорядя сообразно прямым нуждам государственным, могли поставить Вас в лучшую удобность управлять сею частию и отвратить всякий недостаток или затруднения”.
      За время заведования Государственным казначейством А. И. Васильевым было издано много работ. Особого упоминания заслуживают труды по упорядочению составления смет доходов и расходов и отчетов по казначейству, а также устройство бухгалтерии по этой части. Труды Васильева не замедлили снискать расположение императора Павла I, пожаловавшего ему ряд наград и отличий. Преобразования, проводимые Павлом I, повлекли за собой значительное сокращение штатов многих учреждений, однако органы казначейства оставались без изменения, что свидетельствует о той роли и значении, которое придавал император этому органу.
      При Александре I (1801–1825 гг.) с учреждением в 1802 г. министерств заведование делами государственного хозяйства было вверено государственному казначею и министрам финансов, коммерции и внутренних дел. При этом ведомство государственного казначея осталось нетронутым, и функциональные обязанности главного казначея оставлены без изменения. Правда, казенные палаты были отнесены к ведению Государственного казначейства лишь по части казенных сборов, установленных законами, доставления их в подлежащие места и хранения денежной казны. Следовательно, ему были подчинены все губернские и уездные казначеи, счетные экспедиции казенных палат и статные и остатные казначейства.
      Государственный казначей являлся исполнителем государственной росписи. Министр финансов в конце каждого года составлял роспись доходов и расходов и отсылал в Государственное казначейство для исполнения. В 1811 г. был учрежден Государственный контроль. Таким образом, высшее управление финансов разделилось на три отдела: источники доходов были поручены Министерству финансов, движение сумм — Государственному казначейству, проверка счетов — Государственному контролю. Рассмотрение государственной росписи и обсуждение чрезвычайных финансовых мер с 1810 г. поручены Государственному Совету.
      Росписи доходов и расходов, а также отчеты об их исполнении считались на Руси тайною, не подлежащей обнародованию. Отчасти это объяснялось тем, что исполнение росписей в царствование Александра I совершенно не соответствовало сметным назначениям и давало ежегодные дефициты. Кризисное положение государственного казначейства (постоянно увеличивающаяся сумма годового дефицита) в 1809 г. привело к необходимости финансовых преобразований, разработать которые было поручено М. М. Сперанскому. “План финансов”, предложенный Сперанским, включал в себя 2 части. Он предлагал: 1) обеспечить выполнение всех расходов в 1810 г. и прекратить выпуск ассигнаций, а затем 2) перейти к устройству новой финансовой системы.
      Вторая часть финансового плана М. М. Сперанского представляла собой проект “финансового закона или сметных правил для руководства ведомств”. Издание этого документа положило начало новой эпохе в истории российского бюджетного хозяйства; подобного систематического свода правил о составлении, рассмотрении и исполнении смет никогда до этого не было.
      В 1821 г. учредили Департамент государственного казначейства, которому были подчинены все казначеи с их функциями. Вместе с тем требовалось привлечение дополнительных финансовых средств, напряженная работа финансовых ведомств и отдельных лиц. Многое было сделано для разработки бюджетного хозяйства государства, и хотя эти усилия не сразу достигли своей цели, они, тем не менее, подготовили почву для полного государственного переустройства сметной и кассовой частей в начале 60-х гг. ХIХ столетия.
      Коренных изменений в финансовом и бюджетном устройстве России в царствование императора Николая I (1825–1855 гг.) было немного. Но вместе с тем идет постоянная и упорная работа по внутреннему упорядочению управления и улучшению личного его состава; в частности, был проведено ряд мероприятий по упорядочиванию переписки и отчетности (было отменено более 10 тысяч ведомостей в год) и улучшению благосостояния чиновников.
      Император Николай I внимательно следил за положением Государственного казначейства и принимал живое участие в установлении цифр годовых бюджетов. До 1832 г. государственная роспись доходов и расходов подписывалась Государем Императором. С 1833 г. на утверждение Государя Императора подавалось только мнение Государственного Совета с приложением росписи, подписанной Председателем Государственного Совета. В 1837 г. уездным казначеям была дана Высочайше утвержденная инструкция, в которой были точно определены предметы их деятельности, пределы власти, порядок приема платежей, выдачи и хранения сумм, ведения книг, отчетности и т. д.
      С приходом к власти императора Александра II (1855–1881 гг.) произошли коренные изменения в жизни страны, повлекшие за собой и финансовые преобразования. Началом реформы в бюджетном, кассовом и ревизионном деле следует считать 1858 г. Это год начала разработки бюджетного законодательства, которая продолжалась более 3 лет. В мае 1862 г. были утверждены “Правила о составлении, рассмотрении, утверждении и исполнении государственной росписи и финансовых смет Министерств и Главных Управлений” как результат командировки в Европу действительного статского советника В. Татаринова. Новая система включала в себя три главных положения: а) государственная роспись представляет собой свод всех доходов и расходов за исключением специальных; б) все государственные доходы сосредоточиваются в кассах Министерства финансов, которые производят расходы напрямую кредиторам; в) проверка доходов и расходов осуществляется по подлинным документам. В этом же году было принято решение о всеобщей гласности сведений государственной росписи доходов и расходов.
      В период царствования императора Александра II была поставлена задача — ввести единство кассы. Кассы Министерства финансов должны были, с одной стороны, соединить все поступающие государственные доходы, с другой — производить государственные расходы непосредственно выдавая их прямым кредиторам казны. В 1864 г. единство кассы было введено в 12 губерниях, а в 1866 г. — повсеместно. Это выразилось в том, что все кассы МФ были подразделены на доходные и расходные. К доходным отнесены казначейства в уездных и губернских городах, а также кассы специальных сборщиков. К расходным кассам — Главное казначейство в С.-Петербурге, касса Комиссии погашения долгов и расходные отделы губернских казначейств.
      В 1872 г. была издана единая для всех казначейств Империи инструкция, в которой содержались правила: о порядке приема казначействами разного рода монет и кредитных бумаг и пересылке сумм казначействами; о выплате пенсий и пособий как единовременных, так и постоянных; о выдаче казначействами процентов по ценным бумагам. Изменения в организации казначейств заключались в том, что они были освобождены от ведения сметного счетоводства по приходу сумм государственных доходов. Не входило в их функции также ведение отчетности по этим доходам, ведение книг по недоимкам и составление массы срочных сведений об оборотах сумм Государственного казначейства. Изменения коснулись и губернских казначейств. Они также освободились от ведения сметной бухгалтерии по расходу сумм государственных доходов и представления отчетов по доходам за губернию. Таким образом, в тот период казначейства представляли собой центральные кассы, в которых сосредоточивались получаемые из уездных казначейств доходы для передачи их в Государственный банк на текущий счет Департамента государственного казначейства.
      В царствование императора Александра III (1881–1894 гг.) центральные учреждения Министерства финансов с формальной стороны не испытали преобразований. В Департаменте государственного казначейства можно отметить только передачу 22.04.1894 г. монетного отделения по монетной части в особенную канцелярию по кредитной части, а по пробирной — в ведение Департамента торговли и мануфактур.
      Значительные административные преобразования и быстрое развитие экономики страны повлекли возрастание роли финансов. В царствование последнего императора Николая II (1894–1917 гг.) были проведены структурные и качественные изменения в деятельности Министерства финансов, и, в частности, в Департаменте главного казначейства. “В 1890 г. произошло значительное возрастание штатов, изменение структуры казначейств. Это было вызвано тем, что увеличилось не только общее число приходно-расходных статей, но и число отдельных счетов в бухгалтерских книгах казначейств. Независимо от расчетов по казенным сборам казначейства должны были вести расчеты с плательщиками по земским, казачьим и некоторым другим местным сборам. Некоторые новые налоги, например раскладочный сбор и квартирный налог, являлись очень обременительными в кассовом отношении, так как суммы распределялись между огромным числом плательщиков”.
      Наблюдалось увеличение объема работы казначейств по хранению залогов винопродавцев и по выдаче процентов по этим залогам; счету и сортировке серебряной и медной монеты от сборщиков доходов от казенной продажи вина. Продажа гербовых, торговых документов, разного рода патентов и бандеролей также входила в обязанности казначейств. Усложнились счетоводство и отчетность в связи с разрешением с 1890 г. отпускать гербовые знаки в кредит волостным правлениям, лесничим и некоторым другим учреждениям и должностным лицам, введение судебно-пошлинных марок и марок по благотворительному сбору с публичных зрелищ и увеселений. Увеличилось также число касс специальных сборщиков, и были упразднены отдельные кассы при окружных судах и старших нотариусах с возложением обязанности приема судебных сборов на казначейства.
      С 1897 г. на казначейства были возложены прием золотых и серебряных изделий для отправления в окружные пробирные управления для испытаний на подлинность, обратная выдача изделий мастерам и взимание с последних пробирных пошлин, а также ведение книг и отчетности по этой операции. В 1899 г. казначейства стали распределять в определенном процентном соотношении между государственной казной и земствами поступающие поземельные сборы. В городах, где не было контор или отделений Государственного банка, местные казначейства выполняли также банковские операции.
      В 1900 г. насчитывалось 728 уездных казначейств. Они состояли в ведомстве Департамента государственного казначейства и подчинялись казенным палатам. Исполнительная власть в казначействах принадлежала одному казначею. Он осуществлял надзор за деятельностью чинов казначейства, нес ответственность за сохранность денежных средств и имущества, за исполнение казначейством своих функций и своевременность представления отчетности. Ежемесячно в казначействах проводились плановые ревизии, а кроме того, — внезапные. И те и другие оформлялись актами. Нормальной работе Департамента государственного казначейства и связанных с ним подразделений способствовало законодательное закрепление и неукоснительное выполнение всеми министерствами и ведомствами порядка составления и рассмотрения государственной росписи доходов и расходов.
      К 1917 г. Департамент государственного казначейства был основным в системе Минфина. Казначейство выполняло следующие функции: устанавливало бюджет для каждого уезда; ведало составлением и рассылкой окладных листов; продажей государственных бланков и гербовой бумаги; взысканием штрафов и недоимок; выдачей пенсий и пособий; выдачей кормовых денег арестантам; ведением отчетности по государственным доходам и расходам; земским сбором; выдачей паспортов; ведением следственных дел о чиновниках отделения и уездных казначейств и дел по недоимкам, взысканиям и штрафам.
      После 1917 г. народный комиссар финансов РСФСР, наследуя прежние традиции, одновременно формировал и новые подходы к управлению финансовой деятельностью. В мае 1918 г. принимается Постановление Совнаркома РСФСР, вводившее единство кассы, обязавшее предприятия, учреждения и должностные лица вносить все денежные средства в кассы Народного банка или Государственное казначейство. С одной стороны, исполнение государственного бюджета осуществляется по принципу “единство кассы”, существовавшему до революции, но вместе с тем наметился переход к банковской системе исполнения бюджета. В октябре 1918 г. кассовые операции по исполнению государственного бюджета были возложены на Народный банк РСФСР. Департамент государственного казначейства и его местные органы присоединились к учреждениям Народного банка, образуя там сметные отделы. Завершился этот процесс в 1926 г. С этого времени в России устанавливается банковская система кассового исполнения бюджета, которая просуществовала свыше 70 лет.
     

Казначейская система исполнения бюджетов. / Н. Иванова, Т. Маковник - СПб: Питер, 2001. - 208 с.

Проекты: Экономика и управление | Право | Бухгалтерский учет и налоги |