Полнотекстовый поиск:


Если ссылка на документ, который Вас заинтересовал, не работает, сообщите об этом.

Статьи

Алексей Михайлов, депутат Госдумы РФ, и Андрей Лазеревский, эксперт
ЭКСПЕРТИЗА ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА: РЕФОРМА МПС.

Источник: Газета "Финансовые Известия"
Разделы: Экономика России , Антимонопольное регулирование
      Принятый Госдумой пакет законов о реформе железнодорожного транспорта создает компанию-монополиста огромного размера, владеющую всей железнодорожной инфраструктурой. При сомнительных перспективах эффективности деятельности такой компании она станет более чем влиятельной силой и на экономическом, и на политическом поле России.
     
      Совет федерации одобрил 3 из 4 проектов этого пакета, но главный - о приватизации - отклонил. Сейчас по нему идет работа согласительной комиссии двух палат Федерального собрания. Собственно законопроект "Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта" удивительно лаконичен - всего 9 статей.
     
      Согласно проекту, создается единый хозяйствующий субъект (ЕХС или ЕдиХоС), под которым понимают 100-процентно государственное АО "Российские железные дороги". Упомянуты и некие "иные открытые акционерные общества". Чиновники говорят, что уже разработаны критерии для выделения дочерних АО в течение следующих 3 лет, но проект об этом умалчивает. Отчуждение акций самого ЕХС будет возможно только на основании федерального закона, отчуждение же акций дочерних АО - по умолчанию - без оного.
     
      ЕХС будет выполнять функции по содержанию и строительству объектов инфраструктуры, по перевозке грузов и пассажиров, по централизованному управлению перевозками и, кроме того, будет заниматься всеми прочими видами хозяйственной деятельности, которыми сегодня занимается МПС, равно как и любыми иными.
     
      ЕХС формируется "путем внесения в него имущества федерального железнодорожного транспорта", перечень которого определяется правительством. Земельные участки в собственность ЕХС не передаются. Никаких критериев, определяющих внесение или невнесение в уставный капитал, нет. Размер уставного капитала ЕХС устанавливается равным балансовой стоимости включаемых в него активов организаций федерального железнодорожного транспорта. Обязательная сегодня рыночная оценка перед приватизацией отменяется. Уставный капитал формируется по "сводному передаточному акту", куда включают некие обобщенные данные по передаточным актам, составленным по каждой организации (форму акта утвердят сами исполнители - Минимущество и МПС). По мнению замглавы МПС Анны Беловой, размер уставного капитала нового РАО будет больше, чем суммарный размер уставного капитала РАО "ЕЭС" и "Газпрома", вместе взятых.
     
      Имущество в значительной части будет ограничено в обороте - это большая часть объектов железнодорожной инфраструктуры, неопределенно широкая группа "объектов локомотивного и вагонного хозяйства", объектов, имеющих оборонное значение или предназначенных для специальных перевозок. ЕХС разрешается с согласия правительства продавать малодеятельные железнодорожные линии, мосты (кроме магистральных), недвижимость (кроме ограниченной в обороте). Остальное свое имущество ЕХС может продавать самостоятельно, включая, очевидно, и акции своих "иных" АО.
     
      Уведомлением кредиторов будет утверждение правительством перечня имущества федерального железнодорожного транспорта, подлежащего внесению в уставный капитал ЕХС. При этом не будет обязательным согласие кредиторов на перевод их требований.
     
      По сути организуется "неестественная" монополия, совмещающая управление инфраструктурой, всю перевозочную деятельность, а также допуск клиента на линию, сохраняющий "монополизм кассы". При такой ситуации упоминаемый в проекте недискриминационный доступ к инфраструктуре - заведомая профанация. В тексте не уделено внимания европейским требованиям, в том числе - об отделении функций распределения пропускной способности от перевозки, об обязательности норм по реструктуризации задолженности. Не отмечено, что предельный размер эффективной эксплуатации линий превышен в 20-30 раз.
     
      В проекте не только не отражена правительственная программа реформирования железнодорожного транспорта, но и нарушается целый ряд действующих российских законов. Это констатировали известные юристы из экспертно-консультативного совета при председателе Госдумы РФ (Тамара Абова, Александр Маковский, Александр Певзнер и другие). С ними согласились оба профильных думских комитета - по собственности и по транспорту (но тем не менее проект они одобрили). Проект игнорирует требования приватизационного закона (а ему не должны противоречить иные федеральные законы) о допустимости приватизации госимущества только способами, предусмотренными в этом законе (п. 5 ст. 13; п. 4 ст. 7). Не определен порядок формирования уставного капитала дочерних АО, степень участия в них государства, виды их деятельности. О способах приватизации "дочек" говорить не приходится, поскольку они уже элегантно "выведены" в частный сектор.
     
      Нарушается один из принципов гражданского права о том, что перевод долга на другое лицо допускается лишь с согласия кредитора (ст. 60, 391 ГК РФ). Даже в пояснительной записке правительства отмечается, что эта проблема "может затруднить реализацию норм будущего закона". Имущество организаций вопреки нормам ГК РФ изымается у них без процедуры ликвидации юридического лица. А ведь они - должники и кредиторы; они несут обязанности по договорам. Замглавы Минимущества РФ Николай Гусев признает, что "определенная оттяжка вопроса по требованию кредитора есть", но считает оправданной упрощенную процедуру ликвидации ГУПов с нулевым балансом. И это при том, что, согласно ГК, нельзя забрать у действующего предприятия даже копейку (ст. 295), а безвозмездное внесение имущества одной коммерческой организации в уставный капитал другой, т.е. дарение, прямо запрещено законом (ст. 575 ГК РФ).
     
      Без решения осталась проблема изменения потоков налоговых платежей, которые неизбежны после ликвидации самостоятельных юрлиц. Это ущемит интересы регионов. Пострадают и интересы федерации: невозможно себе представить масштаб возможных злоупотреблений со стороны неконтролируемых руководителей сотен государственных унитарных предприятий.
     
      Налицо явная попытка достигнуть благой цели незаконными средствами. При этом "благость" сомнительна, тогда как растоптанное законодательство будет иметь самые трагические последствия.
     
      Кроме всего прочего, вызывает сомнение сама возможность эффективного управления таким грандиозным АО (и в частности - посредством "единоличного исполнительного органа"). Крупнейшей в мире железной дорогой будут "рулить" по схеме управления печально знаменитых ГУПов. Зато единоличный железнодорожный начальник будет назначаться по согласованию с президентом РФ, что поднимает статус президента ЕХС почти до премьерского уровня.
     
      В пояснительной записке к проекту утверждается, что реализация закона ничего не будет стоить бюджету. Это, конечно, не так. Вспомним о льготах по реструктуризации долгов, о затратах на учет объектов, о передаче (неизвестным способом) огромной социальной сферы, жилфонда и ЖКХ, что обременит бюджеты всех уровней. Но главное бремя будут нести граждане-налогоплательщики, вынужденные оплачивать услуги монополиста, а впридачу - еще и регистрацию его прав на его недвижимость. Проект устанавливает, что регистрация прав на недвижимость, вносимая в уставный капит
      ал ЕдиХоСа, осуществляется за 10% регистрационной платы. А это $1 млрд. По действующим нормам госрегистрация одного стоит минимум 500 руб. Значит, ЕХС заплатит 50 млрд руб., а остальные 450 млрд руб. покроют учреждения юстиции - за счет прочих граждан и организаций.
     
      По мнению зампреда комитета Госдумы по собственности Михаила Емельянова, законопроект юридически недоработан, не формулирует цели преобразования и не дает четкого понимания необходимости этого процесса. Нам же представляется, что проект скроен исключительно в интересах функционеров МПС и будущего монстра - ЕдиХоСа. Это же можно утверждать относительно трех остальных проектов "железнодорожного пакета" (о железнодорожном транспорте, о транспортном уставе железнодорожного транспорта и о поправках в антимонопольный закон). Они, по образному выражению
      известных специалистов по гражданскому праву, состоят "из иксов и игреков" и по большей части защищают ЕдиХоС от пользователей их услуг. Для последних транспортными услугами предусмотрены исключительно обязанности перед железнодорожным транспортом, практически отсутствуют адекватные права грузоотправителя и грузополучателя. В этом проявилось авторство проектов, подготовленных аппаратом МПС в духе эпохи развитого социализма, основанной на методах командно-административного управления.
     
      В принятом законе "О железнодорожном транспорте" заинтересованным руководящим лицам удалось "обнулить" идею о недискриминационном доступе к услугам ж/д транспорта. Принципы недискриминационного доступа - вопреки норме Конституции РФ о разделении властей - будет устанавливать правительство Российской Федерации (п. 2 ст. 14 проекта). Суть проблемы в том, что будущее РАО становится "трехглавым" монополистом: собственником всей железнодорожной инфраструктуры, монопольным перевозчиком (и грузов, и пассажиров), также оно получает функции по допуску перевозчи
      ков к путям (организации трафика). РАО всегда сможет найти основания для отказа по "техническим причинам" для чужих, открыв "зеленый свет" своим перевозчикам.
     
      Еще один пример монопольного "права" - принуждение пользователей дважды платить за одни и те же услуги: за возврат порожних вагонов, за погрузку-выгрузку. Делается это с помощью манипуляций тарифами и незаметных для неспециалистов вкраплений в закон. Все очень просто. Коэффициент порожнего пробега эмпээсовского парка - более 40%. Поэтому оплата возврата порожних вагонов уже включена в тариф на перевозку груза и распределена на всех клиентов железнодорожного транспорта. Новый же закон устанавливает, что владелец должен оплатить (фактически - вторично) возврат порожнего вагона. Аналогично обстоят дела с погрузкой-выгрузкой. По некоторым видам грузов подготовка вагонов и погрузка-выгрузка производятся за счет грузоотправителя, хотя оплата этих операций уже включена в тариф.
     
      Очевидно, что ЕдиХоСу конкуренция не грозит. Это ясно и из чисто формальных поправок в ФЗ "О естественных монополиях". В них лишь уточняется, что естественной монополией, которой сегодня считаются железнодорожные перевозки, когда-нибудь ("с учетом мер") станут - по административному решению - услуги по использованию железнодорожной инфраструктуры.
     
      Создается впечатление, что во всей железнодорожной реформе главным движущим мотивом является не результат, но сам процесс. И осуществляется он не в интересах российских граждан и государства, а в пользу узкой группы людей, которые сегодня командуют всеми рельсами и поездами, а завтра будут диктовать свои условия всей экономике. Замглавы МПС Анна Белова сказала ясно: "За то, чтобы поезда не падали, при всем уважении к правовой общественности, отвечает МПС. И если министр... принимает такую концепцию, наверное, для этого есть основания". Хочется возразить: МПС не является натуральным хозяйством. Оборудование для железнодорожного транспорта выпускают промышленные предприятия всей страны; можно сказать, что на МПС работает вся Россия. А МПС в ответ пытается увильнуть от ответственности за качество и своевременность услуг, требует вознаграждения за неоказанные услуги. И, к сожалению, получает требуемое.
     
      По всему выходит, что осуществление экономического чуда в России осложняется. Органы регулирования осуществляют переход от регулирования естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок к регулированию деятельности субъектов естественных монополий в сфере предоставления услуг по использованию инфраструктуры ж/д транспорта.
     

Алексей Михайлов, Андрей Лазеревский. Экспертиза законодательства: реформа МПС. // Газета "Финансовые Известия". - 23.01.2003

Проекты: Экономика и управление | Право | Бухгалтерский учет и налоги |